Onderwijsinspectie heeft valide leerlingenresultaten nodig
De onderwijsinspectie heeft in de externe kwaliteitsbewaking van het onderwijs een cruciale rol. Volgens het Rekenhof gaat de onderwijsinspectie op een professionele, onafhankelijke en performante wijze tewerk. Maar haar werk wordt bemoeilijkt doordat ze onvoldoende beschikt over valide leerlingenresultaten. Het is bovendien niet duidelijk of ze het onderwijs moet toetsen aan de eindtermen of aan de leerplannen. En er zijn geen normen voorhanden waaraan ze de interne kwaliteitszorg van de school kan toetsen. Het risico bestaat dat het doorlichtingsverslag geen correct beeld geeft van de kwaliteit van de school.
De overheid heeft haar visie op onderwijskwaliteitsbewaking goed vertaald in het kwaliteitsdecreet van 2009. Zij heeft echter enkele principes van haar visie minder goed uitgewerkt, wat de opdracht van de onderwijsinspectie bemoeilijkt. Zo maakt het decreet de school verantwoordelijk haar kwaliteit op systematische wijze te onderzoeken en te bewaken, maar ontbreken normen voor de interne kwaliteitszorg van de scholen. Het kwaliteitsdecreet stelt verder dat de onderwijsinspectie een referentiekader hanteert dat onder meer uitgaat van outputgegevens, maar de overheid heeft nauwelijks instrumenten ontwikkeld of voorwaarden vastgelegd die de validiteit van de outputgegevens van een school (leerlingenresultaten) garanderen. Bovendien is het dan nog onduidelijk of de onderwijsinspectie het aangeboden onderwijs moet toetsen aan de eindtermen en ontwikkelingsdoelen of aan de leerplannen. Het kwaliteitsdecreet bepaalt verder weinig over de verantwoordingsplicht van de scholen.
Het organisatorische kader maakt het voor de onderwijsinspectie mogelijk onafhankelijk, professioneel en performant te werken. Over de autonomie van de onderwijsinspectie dient verder gewaakt te worden. De onderwijsinspectie moet haar interne kwaliteitszorg nog verder ontwikkelen, met vooral aandacht voor een gelijke behandeling van de scholen. De onderwijsinspectie heeft de doorlichtingswijze op een grondige, maar ook complexe wijze uitgewerkt. De inspectie toetst het aangeboden onderwijs terecht aan de leerdoelen, maar haar aanpak houdt een beperking in van het kwaliteitsdecreet, dat haar opdraagt ook na te gaan of de school de onderwijsreglementering respecteert (bijvoorbeeld met haar beleid inzake participatie). In het algemeen ontbreken duidelijke criteria, onder meer voor de bepaling van de onderzoeksfocus, de oordelen en de adviezen.
Doordat de onderwijsinspectie onvoldoende beschikt over gegevens over leerlingenresulaten waarvan de validiteit vaststaat, bestaat het gevaar dat de onderzoeksfocus niet representatief is. Ook blijkt niet altijd uit de verslagen dat de inspectie haar oordelen onderbouwt met resultaatgegevens. Door de beperkte mogelijkheden om tot een beoordeling op basis van resultaatgegevens te komen, ontstaat het risico dat de onderwijsinspectie zich sterk richt op een controle van de processen, waarvoor, gelet op de autonomie van de scholen, weinig normen zijn vastgesteld. Een volkomen zicht op de output en de effectiviteit van de scholen geven de verslagen niet. De doorlichtingsverslagen zijn niet erg toegankelijk geschreven en voor ouders en leerlingen zijn ze daardoor weinig bruikbaar.
In theorie leidt een ongunstig advies van de onderwijsinspectie tot de intrekking van de schoolerkenning. Dat was nog niet het geval, aangezien de overheid er in de eerste plaats naar streeft dat de school haar werking verbetert. Naast de doorlichtingsverslagen geven de jaarlijkse verslagen van de onderwijsinspectie, onderwijsspiegels genoemd, een beeld van de kwaliteit van het onderwijs, maar ook dat is beperkt bij gebrek aan een beeld van de leerlingenresultaten. Peilingen, georganiseerd door de Vlaamse overheid, en internationale onderzoeken geven dat beeld wel, zij het met gedeeltelijke gegevens. De overheid kan meer gebruik maken van de expertise van de onderwijsinspectie bij de beleidsvoorbereiding.
Behoudens enkele nuanceringen kon de minister zich in essentie akkoord verklaren met de meeste conclusies en aanbevelingen.
Labels: leerlingenresultaten, Onderwijsinspectie, rekenhof
Beheer uitkeringen in de ziekte- en invaliditeit kan beter
Het Rekenhof deed onderzoek naar de controles die tot doel hebben de ziekte- en invaliditeitsuitkeringen die de ziekenfondsen per vergissing betaald hebben, op te sporen en terug te vorderen. Het Rekenhof stelt vast dat de termijnen voor het opsporen van de onterechte betalingen en de verbodsbepalingen inzake terugvordering niet altijd in acht worden genomen. Het Rekenhof acht de controles wel nuttig, maar beveelt een globale aanpak aan die duidelijk maakt welke middelen worden ingezet en welke financiële resultaten worden bekomen. Het Rekenhof analyseert ook de sancties om doeltreffende interne controles te bevorderen. Deze sancties staan niet in verhouding tot de financiële verliezen die voortvloeien uit een weinig strikte terugvordering. In geval van arbeidsongeschiktheid om medische redenen heeft de sociaal verzekerde recht op uitkeringen die het loonverlies moeten compenseren. Dat stelsel van uitkeringen wordt georganiseerd door het Rijksinstituut voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering (RIZIV), in overleg met de ziekenfondsen. Die uitkeringen bedragen in 2009 meer dan 4,9 miljard euro. Bij de berekening en betaling van de uitkeringen inzake ziekte- en invaliditeitsverzekering kunnen de ziekenfondsen fouten maken. Er kunnen dus uitkeringen worden betaald die niet zijn verschuldigd.
Het Rekenhof evalueert in zijn verslag de controles die het RIZIV en de Controledienst voor de Ziekenfondsen (CDZ) hebben uitgebouwd om ervoor te zorgen dat de uitkeringen die de ziekenfondsen onterecht hebben betaald, worden opgespoord en teruggevorderd. Het Rekenhof buigt zich ook over de problematiek van de betalingen die de ziekenfondsen niet terugvorderen en over het beleid waarbij het RIZIV verzaakt aan de terugvordering. Het onderzoekt ook de impact van het handvest van de sociaal verzekerde op de terugvordering van onterechte uitkeringen en analyseert tot slot de sancties en de financiële incentives om de ziekenfondsen ertoe te bewegen doeltreffende interne controleprocessen uit te bouwen. Het Rekenhof stelt vast dat de procedures om onterechte uitkeringen op te sporen en terug te vorderen lacunes vertonen. Zo beschikken de ziekenfondsen over een termijn van twee jaar om de per vergissing betaalde uitkeringen op te sporen. Na die termijn kunnen die uitkeringen niet meer worden teruggevorderd en blijven ze ten laste van het stelsel. Ze worden echter niet altijd op tijd opgespoord, zoals blijkt uit de controles van het RIZIV, zonder dat die financiële verliezen worden becijferd. Sinds 1997 verbiedt het handvest van de sociaal verzekerde bovendien om de uitkeringen die per vergissing werden uitbetaald aan een sociaal verzekerde die te goeder trouw handelde, terug te vorderen. Nochtans blijven het RIZIV en de ziekenfondsen over het algemeen toch doorgaan met terugvorderen in dergelijke gevallen. Sinds 2009 steunen ze daarvoor op de wet betreffende de ziekte- en invaliditeitsverzekering die de ziekenfondsen een termijn van één jaar toekent om onterechte uitkeringen terug te vorderen die het gevolg zijn van een eigen vergissing. Volgens het Rekenhof biedt die interpretatie niet voldoende juridische garanties terwijl het RIZIV moet toezien op de correcte toepassing van het handvest van de sociaal verzekerde. Het RIZIV zou bij de procedure op grond waarvan het kan afzien van de terugvordering van de onterechte betalingen vooreerst moeten nagaan of de terugvordering volgens het handvest geoorloofd is. Over het algemeen heeft het handvest van de sociaal verzekerde een grotere nood doen ontstaan aan een doeltreffende interne controle bij de ziekenfondsen om te vermijden dat uitkeringen per vergissing worden toegekend.
De administratieve en thematische controles die door het RIZIV worden uitgevoerd, zijn weliswaar nuttig, maar ze geven geen volledig beeld van het interne controleproces dat de ziekenfondsen hebben uitgebouwd. Zo kan het RIZIV niet globaal becijferen welk bedrag aan onterechte betalingen elk ziekenfonds opspoort. Het kan evenmin de terugvordering ervan opvolgen. Aan de hand van de controles die het met de CDZ uitvoert, kan het overigens geen vergelijking maken van de menselijke en technische middelen die binnen elk ziekenfonds voor de interne controle worden ingezet. Het Rekenhof pleit dan ook voor een meer globale aanpak van de interne controle, die duidelijk maakt welke middelen worden ingezet en welke financiële resultaten dat oplevert. Bovendien bestaan er sancties en financiële incentives om de ziekenfondsen ertoe te bewegen doeltreffende interne controleprocessen uit te bouwen. In dat kader bepaalt het systeem van responsabilisering van de ziekenfondsen - dat door de CDZ wordt beheerd - dat ze werkingskosten krijgen betaald die verschillen naargelang de kwaliteit van hun beheer. Dat systeem gaat echter voorbij aan de procedures om te garanderen dat de uitkeringen correct worden betaald. Het Rekenhof pleit ervoor om die procedures op te nemen bij de criteria voor de toekenning van de werkingskosten.
In de specifieke context van de verjaringsregels en de bepalingen van het handvest van de sociaal verzekerde, komen de ziekenfondsen niet tussen in de tenlasteneming van onterechte betalingen die door hun fout oninvorderbaar zijn geworden. De wetgeving voorziet in sancties, maar die staan niet in verhouding tot de financiële verliezen die kunnen ontstaan door onvoldoende nauwkeurige terugvorderingsprocedures. Het Rekenhof vraagt dus te overwegen die onterechte betalingen ten laste te leggen van de werkingskosten van de ziekenfondsen. Als incentive ontvangen de ziekenfondsen tot slot een percentage van het bedrag dat ze bij de sociaal verzekerden hebben teruggevorderd. Dat percentage staat nochtans los van de werklast nodig om die onterechte betalingen terug te vorderen. Het Rekenhof stelt daarom voor bij de berekening van die incentive een onderscheid te maken tussen terugvorderingen die verband houden met arbeidsongevallen of beroepsziekten en gemeenrechtelijke terugvorderingen. De eerste terugvorderingen vergen immers een geringe administratieve werklast, terwijl de tweede veelal heel wat werk vergen en gepaard gaan met juridische procedures. De minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid zou erop toezien dat het RIZIV een beter overzicht heeft van de oorsprong en de opvolging van de onterechte betalingen. Het RIZIV zal overigens met het beheer van de onterechte betalingen rekening moeten houden bij de evaluatie van de werking van de ziekenfondsen aan de hand van performantie- en kwaliteitsindicatoren.
Labels: rekenhof, RIZIV
Agentschap Wegen en Verkeer werkt gebrekkig
Om het aantal doden en zwaargewonden ten gevolge van het wegverkeer terug te dringen, wou de Vlaamse overheid 800 gevaarlijke punten wegwerken in de periode 2003-2007. Het Rekenhof formuleert nu zijn bevindingen, en die zijn niet erg positief. Begin 2010 waren 450 ervan of 56% afgehandeld. Van de 50 gevaarlijkste punten zijn er 31 opgeleverd. De oorspronkelijk geraamde kostprijs van het project werd met 53% overschreden. De administratie heeft bovendien de uitvoering van het project gebrekkig opgevolgd en meermaals de regelgeving overtreden.
Het was de bedoeling in de periode 2003-2007 alle zogenoemd gevaarlijke punten (locaties met in verhouding veel ongevallen met doden of gekwetsten) aan te pakken voor een bedrag van 500 miljoen euro. Omdat de administratie Wegen en Verkeer, nu het Agentschap Wegen en Verkeer (AWV) over onvoldoende personeel beschikte, werd beslist een beroep te doen op een coördinerend studiebureau voor het voorontwerp van de infrastructuurwerken. Die dienstverlening werd geraamd op 25 miljoen euro. Daarnaast zou per provincie een studiebureau worden aangesteld voor het eigenlijke ontwerp van de werken en de opvolging van de werkzaamheden.
Het Rekenhof heeft vastgesteld dat noch de raming van de kostprijs, noch de raming van de uitvoeringstermijn met de nodige grondigheid is gebeurd. Bovendien heeft AWV de laatste offerte van het coördinerende studiebureau – de Tijdelijke Vereniging Veilig Verkeer Vlaanderen (TV 3V) aanvaard zonder verdere onderhandelingen of minstens verduidelijkingen over prestaties en prijzen, hoewel sprake was van een onderhandelingsprocedure. Door de laattijdige Europese publicatie van het contract met het studiebureau werd het onttrokken aan Europese mededinging. De gunning van de infrastructuurwerken voor de realisatie van de projecten, zoals ontworpen door de provinciale studiebureaus, is correct verlopen.
Begin 2010 waren maar 450 van de 800 gevaarlijke punten weggewerkt. Van de 50 gevaarlijkste punten zijn er 31 opgeleverd. De kostprijs van het project bleek sterk te zijn gestegen: de oorspronkelijke raming van 500 miljoen euro diende te worden bijgesteld naar 897 miljoen euro. Aan TV 3V werd al 54 miljoen euro aan erelonen betaald, in plaats van de geraamde 25 miljoen euro. Deze overschrijding is onder meer het gevolg van de toewijzing aan TV 3V van 12 miljoen euro aan provinciale studieopdrachten. Het Rekenhof heeft daarbij inbreuken vastgesteld op de onverenigbaarheidvoorschriften. Omdat na afloop van het contract met TV 3V de opdracht nog niet was beëindigd, heeft AWV een bijkomende overeenkomst ter waarde van 1,3 miljoen euro gesloten met TV 3V, die echter niet voldoet aan de wettelijke voorwaarden om onderhands te worden gegund.
Door de uitbreiding van het contract tijdens de uitvoering ervan (114% meer dan oorspronkelijk gegund) werden de basisprincipes van gelijkheid en mededinging geschonden. De administratieve opvolging door AWV van het project was over het algemeen suboptimaal. De financiële en uitvoeringsgegevens van TV 3V en AWV zijn niet altijd betrouwbaar, waardoor onverschuldigde betalingen hebben plaatsgevonden. Bovendien heeft de laattijdige betaling van facturen tijdens de periode 2002-2009 voor 1,7 miljoen euro aan verwijlinteresten gegenereerd.
Ook de monitoring en evaluatie van het project verlopen gebrekkig. De ongevallengegevens die noodzakelijk zijn om de afgewerkte gevaarlijke punten te evalueren, worden met vertraging aangeleverd. Slechts voor 58% van de 50 afgewerkte gevaarlijke punten met de hoogste prioriteit zijn ruwe monitoringgegevens bekend. Op grond van de beschikbare monitoringgegevens blijkt wel een daling van de ongevalcijfers. De informatievoorziening aan het Vlaams Parlement over de realisatie van het project gevaarlijke punten is eerder beperkt en verloopt fragmentarisch, voornamelijk via het beantwoorden van parlementaire vragen. Minister Crevits onderschreef in grote mate de vaststellingen en aanbevelingen van het Rekenhof. Zij heeft AWV de opdracht gegeven een actieplan uit te werken waarin invulling wordt gegeven aan die vaststellingen. Ook heeft zij AWV opgedragen een globale en geïntegreerde rapportering aan het Vlaams Parlement uit te werken.
Labels: Agentschap Wegen en Verkeer, rekenhof
Rekenhof publiceert Vlaams rekeningenboek over 2009
De totale Vlaamse schuld liep erg hoog op in 2009, in zijn rekeningenboek over 2009 brengt het Rekenhof deze evoluties in beeld. Het deelt het Vlaams Parlement ook de belangrijkste resultaten mee van zijn jaarlijkse controle op de rekeningen die de Vlaamse openbare rechtspersonen en universiteiten afleggen. Bijzondere aandacht had het voor het ESR vorderingensaldo als norm voor de overheidsfinanciën en de impact van de Vlaamse steun aan banken die door de crisis met liquiditeitsproblemen kampten. Volgens de uitvoeringsrekening 2009 heeft de Vlaamse overheid een negatief begrotingsresultaat geboekt van -5.102 miljoen EUR , tegenover -1.591 miljoen EUR in 2008. Het lagere begrotingsresultaat in 2009 was het gevolg van een grote stijging van de uitgaven ten opzichte van het voorgaande jaar. De Vlaamse overheid sloot het begrotingsjaar 2009 ook af met een kastekort van -5.821 miljoen EUR, tegenover -1.112 miljoen EUR in 2008 en overschotten in de vorige jaren. Dat resultaat was te wijten aan stijgende kasuitgaven en dalende ontvangsten in 2009. De uitstaande schuld van de Vlaamse overheid nam in 2009 door de financieel-economische crisis sterk toe. Zo verleende de Vlaamse overheid 3,5 miljard euro steun aan KBC, waarvoor zij niet meer over financiële reserves beschikte en een beroep moest doen op de financiële markten. Onzekerheden op de internationale financiële markten en spanningen op de kapitaalmarkt beïnvloedden de intrestvoeten. Tegelijk drukte de crisis de ontvangsten. De schuld bedroeg eind 2009 in totaal 6.110 miljoen euro, tegenover 288 miljoen euro in 2008.
De Vlaamse Gemeenschap inde in 2009 22.020 miljoen euro algemene en toegewezen ontvangsten. De inningsgraad van de ontvangsten overtrof daarmee de begrote bedragen met 43 miljoen euro (100,2%). De leningopbrengsten bleven 369 miljoen euro onder de raming (realisatiegraad 93,1%). Door de eerste langetermijnleningen sinds de inwerkingtreding van het Lambermontakkoord stegen de ontvangsten, inclusief leningopbrengsten, met bijna 20%. De geldopname bleef wel onder de raming. De crisis in 2009 had vooral gevolgen voor de vermogensbelastingen. De registratierechten en de schenkingsrechten vielen in 2009 sterk terug. Op een totaal van 28.374 miljoen euro beleidskredieten betaalde de Vlaamse Gemeenschap in 2009 27.122,7 miljoen euro. De aanwending op het totaal van de beleidskredieten bedroeg zodoende 95,6%. De 23 diensten met afzonderlijk beheer vertegenwoordigden in 2009 een budgettaire massa van 1.006 miljoen euro ontvangsten en 1.010 miljoen euro uitgaven. De rekeningencontrole leverde weinig opmerkingen op. De budgettaire massa van de VOR’s bedroeg in 2009 in totaal 8.615 miljoen euro ontvangsten en 8.709 miljoen euro uitgaven. Zoals in 2008 was het globale uitvoeringssaldo van de VOR’s ook in 2009 negatief door de aanwending van de middelen van het Vlaams Toekomstfonds voor de crisissteun. De rekeningaflegging over 2009 kende bovendien nog altijd een grote vertraging.
De algemene rekening 2009 werd tijdig voorgelegd en grotendeels correct bevonden door het Rekenhof, dat echter de uitvoeringscijfers voor de DAB’s en de cijfers van de rekening van de thesaurie niet goedkeurde wegens fouten. De rekening van de vermogenswijzigingen 2009 was beter dan die voor 2008, maar geeft nog altijd geen volledig beeld van de vermogenstoestand van de Vlaamse overheid. In het rekeningenboek rapporteert het Rekenhof ook over enkele van zijn recente thematisch financiële onderzoeken. Zo onderzocht het de raming, berekening en rapportering van het ESR-vorderingensaldo, dat wordt gebruikt als begrotingsnorm. Het merkte daarbij op dat het departement Financiën en Begroting zijn raming van dat saldo kan verbeteren, onder meer door zijn berekening beter te doen aansluiten op de ESR consolidatiekring. Het intern verzelfstandigd agentschap Centrale Accounting rapporteerde extern over dit saldo op grond van een degelijk eigen werkinstrument en maakte een reconciliatie met de algemene rekening 2009, die echter nog enkele tekortkomingen vertoont, onder meer door een onduidelijk afgebakende consolidatiekring. Tot op heden rapporteert de Vlaamse overheid de geconsolideerde jaarcijfers niet aan het Vlaams Parlement. Het Rekenhof concludeert dat het ESR vorderingensaldo een nuttige indicator is om de overheidsfinanciën op te volgen, maar op zich niet volstaat om de financiële houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te garanderen.
Een ander onderzoek waarover het Rekenhof rapporteert, betreft de interventies waarmee de Vlaamse overheid tegemoetkwam aan de dringende liquiditeitsbehoeften van een aantal Belgische banken ingevolge de financiële crisis. Het Rekenhof concludeert dat zij een negatieve invloed hadden op de kas- en schuldpositie van de Vlaamse overheid en leningen op middellange termijn vergden, met een negatieve impact op de begroting. Een aantal onzekerheden beheersen bovendien voorlopig het interventiepatroon. Het Rekenhof wijdde in zijn rekeningenboek onder meer een artikel over de juridische ontbinding van het Vlaams Agentschap Ondernemen en de overdracht van sommige van zijn vermogensbestanddelen, rechten en verplichtingen aan het Hermesfonds. Volgens het Rekenhof bracht dit een hoge graad van retroactiviteit en complexiteit mee, waarin de jaarrekening weinig inzicht gaf. Het Rekenhof is ook van oordeel dat het agentschap voor Innovatie door Wetenschap en Technologie een gebrekkige begroting heeft opgemaakt en daardoor in betalingsproblemen is geraakt. Bij gebrek aan een degelijke dossieropvolging en managementrapportering kan het bovendien moeilijk remediëren of bijsturen. Andere artikelen van het rekeningenboek gaan, onder meer, over het Fonds Jongerenwelzijn, dat de volledigheid van de inning van de kinderbijslagen voor de jongeren die het hulp verleent, niet kan garanderen; het nieuwe systeem voor inkomensgerelateerde zelfstandige opvangvoorzieningen, dat door een snelle opstart problemen meebracht en het agentschap Centrale Accounting, dat de DAB Loodswezen boekingsinstructies oplegde die boekhoudkundige en begrotingstechnische problemen veroorzaakten.
Het Rekenhof geeft in zijn rekeningenboek ook een overzicht van de resultaten van zijn voorafgaand visum op Vlaamse uitgaven en van zijn controle op een selectie van ontvangsten, in het bijzonder op wachtrekeningen, op rekeningen voor derdengelden en op een aantal begrotingsfondsen, alsook Europese ontvangsten uit de verkoop van publicaties. Het rapporteert tevens over zijn controles van kleine gereglementeerde subsidies, meer bepaald de met Nationale Loterijwinsten gefinancierde zorgsubsidies. Daarbij luiden de belangrijkste conclusies dat bij verschillende subsidieaanvragen documenten ontbraken en dat verscheidene aanvragers subsidievoorwaarden negeerden. Ten slotte meldt het Rekenhof de resultaten van zijn onderzoek naar de toepassing door de Vlaamse universiteiten van hun nieuwe boekhoudregelgeving. Het merkt op dat het nieuwe besluit ruimte biedt voor interpretatie of eigen invulling van de waarderingsregels, wat een uniforme toepassing in het gedrang brengt. De universiteiten stelden hun waarderingsregels niet altijd in voldoende detail op en volgen die regels niet altijd. Het resultaat was een disparate boekhouding en rapportering over 2008. Het Rekenhof twijfelt ten slotte aan de juistheid en volledigheid van een aantal rubrieken in de rapportering over 2008.
Jammer genoeg toont het Rekenhof aan dat de Vlaamse overheid, net zoals de Belgische overheid, in hetzelfde bedje ziek is: te veel versnippering, een te groot immobilisme en weer eens een instelling die verder drijft op een immense schuldenberg. Want als we rekening houden met boekhoudkundige truukjes en het gebruik van PPS formules om schulden te camoufleren, dan loopt de Vlaamse schuld in realiteit nog veel hoger op. Dat brengt ons weer bij de regeringsvorming: zonder een sterke en krachtdadige overheid is het terugdringen van de talrijke overheidsputten en schuldenbergen een onbegonnen werk. Maar daar zitten we met de profileringsdrang van alle betrokkenen die elk initiatief nekken. Een profileringsdrang die zo groot is dat we nu in volle crisis met de langste regeringsvorming ooit in West-Europa zitten. Een triestig record. En ondertussen wacht Alexander De Croo rustig af.
Guido Van Peeterssen. Labels: Alexander De Croo, rekenhof, Vlaamse overheid
Rekenhof onderzocht toezicht op de financiering van de waterzuivering
Het Rekenhof heeft onderzocht hoe de Vlaamse Milieumaatschappij haar rol van economisch toezichthouder op de financiering van de waterzuivering vervult. En die doet dit vrij behoorlijk, gelet het gebrekkige beleid en regelgeving waarin zij dient te werken en gelet op de haastige wijze waarop daarvoor een nieuwe dienst werd gecreëerd. De voorwaarden voor een effectief toezicht zijn echter onvoldoende vervuld: de toezichthouder ontbeert slagkracht bij gebrek aan een duidelijk regelgevend en beleidsmatig kader met normen voor zijn diverse toezichttaken, een afdwingbaar recht op informatie en sanctioneringsbevoegdheid. De toezichthouder mist ook voldoende inzicht in de financiële structuren van de waterzuiveringsactoren.
Om te voldoen aan de Europese richtlijnen heeft Vlaanderen zijn waterzuivering-sector begin 2005 gereorganiseerd: het heeft de drinkwatermaatschappijen verantwoordelijk gemaakt voor de sanering. Voor de gemeentelijke sanering (de aanleg en het onderhoud van rioleringen) kunnen ze overeenkomsten met gemeentelijke rioolbeheerders afsluiten; voor de bovengemeentelijke sanering (de bouw van collectoren en zuiveringsstations) hebben ze met de NV Aquafin een overeenkomst afgesloten. De sanering wordt gefinancierd door de waterverbruikers en door het Vlaams Gewest dat een aanvullende werkingstoelage verstrekt. De decreetgever heeft de Vlaamse Milieumaatschappij aangeduid als economisch toezichthouder (EnT) op de financiering van de waterzuivering in Vlaanderen. Het Rekenhof ging na of deze EnT zijn taak op adequate wijze uitvoert.
Het Rekenhof stelde vast dat de opdracht van de EnT maar in beperkte mate wettelijk is geregeld en dat essentiële begrippen in de toepasselijke regelgeving niet nader zijn gedefinieerd. Evenmin beschikt hij over een afdwingbaar recht op informatie en sanctioneringsbevoegdheden. De normen voor een adequaat toezicht op de tariefbepaling ontbreken. De schaarse normen voor de tariefbepaling zijn onvoldoende geoperationaliseerd, zoals de redelijke bijdrage in het kader van de kostenterugwinning of het beginsel de vervuiler betaalt. De EnT kan bij deze toezichtstaak ook nauwelijks terugvallen op een beleidsvisie voor de tariefbepaling.
Voor zijn toezicht op de aanwending van de gemeentelijke bijdragen en vergoedingen heeft de EnT een veelbelovend rapporteringsinstrument ontwikkeld, dat zich echter nog in de introductiefase bevindt. Dat instrument is niet decretaal verankerd, zodat de EnT niet kan optreden tegen nalatige gemeenten. Bovendien is er geen duidelijke definitie van gemeentelijke sanering en de kosten ervoor en is de gemeentelijke boekhouding onvoldoende afgestemd op de berekening van deze kosten. Het toezicht op de financiële transparantie van de waterzui-veringsactoren is gebrekkig. Doordat de drinkwatermaatschappijen hun innings-kosten maar beperkt onderbouwen, kan de EnT onvoldoende bijdragen tot de lopende discussie over de inningspercentages voor deze maatschappijen. De EnT heeft voldoende informatie en mogelijkheden om toe te kunnen zien op de correcte aanrekening van de bijdragen, vergoedingen en vrijstellingen door de drinkwatermaatschappijen, maar mist interventiemogelijkheden.
De EnT moet ook toezien op eventuele kruissubsidiëring bij de gemeentelijke sanering, dat is de afwenteling van de kosten voor de sanering van afvalwater op andere gebruikers of doelgroepen. Voor een doeltreffend toezicht ontbreekt inzicht in de financiële stromen van de hoofdrolspelers en een duidelijk normenkader. Het begrip kruissubsidiëring is immers nergens gedefinieerd. Een aantal vormen van kruissubsidiëring zijn overigens wettelijk toelaatbaar of worden gedoogd. Op bovengemeentelijk niveau kampt de EnT met een gebrekkige doorstroming van informatie over de commerciële activiteiten van Aquafin.
In haar antwoord van 31 augustus 2010 verwees Vlaamse minister van Leefmilieu Joke Schauvlieghe naar de nood aan transparantie over de kostentoerekening in de waterzuiveringsector en over de aanwending van de ingezamelde middelen op basis van correcte basisdata. Zij stelde in haar antwoord voorts dat reeds verschillende initiatieven werden genomen om sommige aanbevelingen van het Rekenhof te realiseren. Zo is binnen de VMM ondertussen werk gemaakt van een duidelijker taakverdeling tussen de verschillende entiteiten en van het vastleggen van krachtlijnen voor een toekomstige controlestrategie.
De minister bevestigde verder dat werk zal worden gemaakt van de uitwerking van de kostenverdeling over de verschillende gebruikssectoren overeenkomstig de principes van de Kaderrichtlijn Water. Het Rekenhof herinnert eraan dat de Kaderrichtlijn Water 2010 naar voren schuift als datum waartegen de watergebruikssectoren een redelijke bijdrage moeten leveren aan de kostenterugwinning van waterdiensten.
De conclusie van het Rekenhof dat de EnT moet beschikken over een adequaat regelgevend en beleidskader met toezichtsnormen en over handhavingsinstrumenten voor het bekomen van de nodige data van de verschillende actoren in de sector ondersteunde zij echter niet volledig. Zo geeft de minister ondermeer de voorkeur aan overleg boven de toepassing van handhavingsinstrumenten. Het verslag van het Rekenhof 'Economisch toezicht van de Vlaamse Milieumaatschappij op de financiering van de waterzuivering' staat op de website van het Rekenhof www.rekenhof.be
Guido Van Peeterssen
Labels: drinkwater, rekenhof, Vlaamse Milieumaatschappij, waterzuivering
Rekenhof niet tevreden over Europees Sociaal Fonds in Vlaanderen
Het Rekenhof heeft een onderzoek uitgevoerd naar de organisatie en het beheer van de middelen van het Europees Sociaal Fonds (ESF) in Vlaanderen. Het Rekenhof heeft daarbij risico’s vastgesteld inzake belangenvermenging, dubbele subsidiëring en onderbenutting van de ESF middelen. Verder zijn de oproep- en selectiemethoden onvoldoende transparant. De cofinanciering is onvoldoende transparant in de begroting. De Europese doelstellingen zijn uitgewerkt in een nationaal referentiekader en in een Vlaams operationeel programma (OP 2007-2013). Beide werden laattijdig opgemaakt en goedgekeurd, wat kan leiden tot een onderbenutting van de middelen. Aangezien sommige doelen verwant zijn met andere Europese programma’s, de ESF middelen verspreid zijn over verschillende beleidsniveaus en er geen globale registratie voor subsidies bestaat, is dubbele subsidiëring mogelijk.
De Vlaamse Regering heeft het beheer van de ESF middelen toevertrouwd aan de vzw ESF agentschap. Dit agentschap lanceert enerzijds gesloten oproepen naar de institutionele partners (departementen WSE, OV en EWI, Vlaams Subsidieagentschap WSE, VDAB-actor, VDAB-regie, SERV en SYNTRA), voor wie de Vlaamse regering vooraf middelen heeft gereserveerd, en anderzijds open oproepen. Het toezicht is in handen van het Vlaams Monitoring Comité (VMC), waarvan de bevoegdheden onvoldoende duidelijk zijn geregeld. De institutionele partners zetelen in de raad van bestuur van het ESF agentschap en in het VMC. Ze mogen hun eigen projectvoorstellen niet mee beoordelen, maar zijn betrokken bij de oproepen, de evaluatie van de projectvoorstellen en de eindevaluatie van het ESF programma. Er zijn onvoldoende instrumenten om de risico’s van belangenvermenging te beheersen.
Door de late start van het programma 2007-2013 konden de eerste oproepen pas midden 2007 worden gepubliceerd. In de oproepen waren de ontvankelijkheidscriteria, de beoordelingscriteria en -procedure, de vereiste van cofinanciering en de beschikbare ESF middelen onvoldoende duidelijk. Ook de Europese vereisten van additionaliteit, van partnerschap en van onafhankelijkheid tussen promotoren en hun partners kregen weinig aandacht. Het ESF agentschap slaagde erin de projectvoorstellen tijdig te beoordelen, maar de beoordeling was minder transparant bij de gesloten oproepen dan bij de open oproepen. De voorziene ontvankelijkheidsbeoordeling werd niet systematisch gevolgd en onontvankelijk verklaarde projectvoorstellen werden toch goedgekeurd. De projectvoorstellen en de contracten bevatten geen bewijzen van onafhankelijkheid noch een verklaring dat er geen dubbele subsidiëring is.
Voor het volledige programma 2007-2013 beschikt Vlaanderen over 468,87 miljoen euro aan ESF middelen. Samen met de verplichte Vlaamse cofinanciering bereikt de steun voor de volledige periode een bedrag van 1,11 miljard euro. De totale publieke middelen in de jaarlijkse begrotingen volstaan echter niet om de engagementen te verzekeren, met het risico van onderbenutting van de Europese middelen als gevolg. In 2007-2009 werden de middelen voor open oproepen onvoldoende benut, zodat meer dan 65% van de middelen naar gesloten oproepen gingen. Bovendien blijkt de cofinanciering onvoldoende transparant uit de begroting. Voor de gesloten oproepen zit ze in de dotaties en subsidies aan de institutionele partners en voor de open oproepen wordt een ongeschikt systeem gebruikt. Het ESF agentschap stelt geen ESR begroting op. Het gebrek aan transparantie wordt nog versterkt doordat het agentschap zijn begroting niet toevoegt aan de algemene uitgavenbegroting.
Philippe Muyters, de Vlaamse minister van Werk en Freya Van den Bossche, Vlaamse minister van Sociale Economie stellen in hun gezamenlijk antwoord dat het rapport van het Rekenhof wezenlijke vaststellingen bevat die de nodige aandacht vragen. Een aantal vaststellingen schrijven ze toe aan het feit dat de audit plaatsvond in de opstartperiode van het programma. Ze melden dat het ESF Agentschap intussen de interne controle heeft versterkt. De ministers menen dat hun toezicht op het risico van belangenvermenging beperkt is tot die op vzw’s en stellen dat een ESR begroting voor het agentschap niet haalbaar is. Het Rekenhof volgt de ministers niet in deze redenering. Lees ook: Half miljard Europese middelen voor Vlaanderen
Guido Van Peeterssen.
Labels: ESF, Europees Sociaal Fonds, Freya Van Den Bossche, Philippe Muyters, rekenhof
Rekenhof onderzocht ondersteuning van basisscholen en secundaire scholen
Het Rekenhof stelde vast dat de financiering van het personeel voor pedagogische en administratieve ondersteuning voldoende transparant is, maar dat het puntensysteem niet steunt op behoeftemetingen en dat de overheid het nog niet evalueerde. Het basisonderwijs ontvangt per leerling aanzienlijk minder ondersteuning dan het secundair onderwijs. De meeste scholen, vooral basisscholen, klagen over de ontoereikende ondersteuning. De invoering van de scholengemeenschappen heeft de samenwerking tussen de scholen op dit punt maar matig verbeterd. De onderwijsadministratie past het puntensysteem rechtmatig toe. Maar de controle op de aanwending van de diverse puntenenveloppen kan beter.
De overheid financiert en subsidieert de pedagogische en administratieve ondersteuning in de basis- en secundaire scholen met puntenenveloppen. Daarmee kunnen de scholen personeel aanstellen. De aan te rekenen punten variëren volgens het bekwaamheidsbewijs of de salarisschaal van het personeelslid. De belangrijkste personeelscategorieën die met puntenenveloppen worden gefinancierd, zijn het beleids- en ondersteunend personeel in het basisonderwijs en het ondersteunend personeel in het secundair onderwijs. Vooral in het secundair onderwijs is de aanstelling van andere personeelscategorieën, zoals onderwijzend personeel, ook mogelijk.
Met de invoering van de puntenenveloppen had de overheid specifieke doelstellingen voor ogen. De omvang van de diverse enveloppen is echter niet onderbouwd. Doorslaggevend was de vrijgekomen budgettaire ruimte of het bestaande personeelskader, niet een behoeftemeting bij de scholen. De puntenwaarden zijn afgestemd op het diploma en de salarisschaal. Doordat de spanning tussen het hoogste en het laagste aantal punten echter groter is dan die tussen de hoogste en laagste salarisschaal, is het voor een school minder aantrekkelijk hoger geschoold personeel aan te stellen. De transparantie van de onderzochte enveloppenfinanciering is voldoende, met uitzondering van de enveloppe administratieve ondersteuning in het basisonderwijs. De overheid heeft de ondersteuning tot nu toe beperkt opgevolgd en geëvalueerd. Ze liet een aantal onderzoeken uitvoeren, echter zonder de intentie de realisatie van de doelstellingen op te volgen en de reële behoeften aan ondersteuning te achterhalen. De overheid ging evenmin na wat de gerealiseerde schaalvoordelen zijn door vorming van scholengemeenschappen.
Ondanks een sterkere stijging in het basisonderwijs krijgt het gewoon secundair onderwijs per leerling nog steeds bijna drie keer zoveel ondersteuning dan het gewoon basisonderwijs. De meerderheid van de bevraagde basisscholen stelt dat ze nog altijd onvoldoende ondersteunend personeel krijgt. Een aantal taken van de directies of leerkrachten zou door het beleids- en ondersteunend personeel kunnen worden verricht. De administratieve medewerkers vervullen hoofdzakelijk uitvoerende administratieve taken. In het secundair onderwijs doet zich een gelijkaardige situatie voor. Ondersteunend personeel wordt weinig aangesproken voor beleidsondersteuning. Vooral leraren krijgen dergelijke taken. Sinds de invoering van het puntensysteem is het aantal personeelsleden met een bachelor- of masterdiploma nauwelijks of niet gestegen. De basisscholen staan positiever tegenover samenwerking in scholengemeenschappen dan secundaire scholen, maar vinden de ondersteuning die de samenwerking oplevert, nog altijd ontoereikend. Hoewel de overheid inspanningen levert voor een vermindering van de administratieve lasten, zijn die zwaar.
De berekening van de puntenenveloppen is zo goed als volledig geautomatiseerd en steunt op betrouwbare databanken, wat de kans op fouten reduceert. De controle op de aanwending van de diverse puntenenveloppen vertoont een aantal zwakheden. Zo is een permanente en automatische toetsing raadzaam in plaats van een periodieke en heeft de administratie geen zicht op de werkelijke besteding van de punten in de scholen. Wel zijn er goede garanties voor een correcte uitbetaling van de salarissen. De minister gaf specifieke verduidelijking bij een aantal punten uit het verslag en becommentarieerde de aanbevelingen. Het verslag geeft volgens hem zicht op een aantal ontwikkelingen en feiten waarmee het beleid terdege rekening moet houden. Het verslag van het Rekenhof aan het Vlaams Parlement Pedagogische en administratieve ondersteuning van basisscholen en secundaire scholen staat integraal op de internetsite van het Rekenhof (www.rekenhof.be).
Labels: basisonderwijs, basisscholen, rekenhof, secundaire scholen
